स्थानिक स्वराज्य संस्था

सत्तेच्या विकेंद्रीकरणाच्या तत्त्वानुसार नागरी पायाभूत सुविधा पुरविणार्‍या स्थानिक पातळीवरील लोकनियुक्त संस्था. ग्रामीण व शहरी स्तरांवरील स्वशासनाचा कारभार करणार्‍या व्यवस्थेला स्थानिक स्वराज्य संस्था म्हणतात. प्रदेशपरत्वे त्यांच्या अधिकारांच्या नावांत व कर्तव्यांत फरक आढळतो आणि देशपरत्वे त्यांची नावेही निरनिराळी आढळतात. या संस्थेचा नेमका उदय केव्हा झाला, याविषयी तज्ज्ञांत एकमत नाही; तथापि जागतिक स्तरावर स्थानिक स्वराज्य संस्था ही संकल्पना इ. स. पू. काळापासून अस्तित्वात होती. त्याचे दाखले ग्रीक नगरराज्यांतील स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या उल्लेखांतून मिळतात. किंबहुना या संस्थांमुळेच तेथे प्रत्यक्ष लोकशाही यशस्वी होऊ शकली. रशिया, बल्गेरिया, फ्रान्स, जर्मनी, आयर्लंड आदी देशांत पंचायत राज्य ( राज ) व्यवस्था अस्तित्वात होती. या संस्थेचे भिन्न प्रकार संघीय व एकीय ( युनिटरी ) या दोन राज्यप्रणालींत आढळतात. अमेरिकेच्या संघीय शासन पद्धतीत शासनाचे नियंत्रण देशांतर्गत स्थानिक स्वराज्य संस्थांवर असते. तेथे चार प्रकारच्या स्थानिक स्वराज्य संस्था — कौंटी, म्युनिसि-पालटी, स्कूल डिस्ट्रिक्ट ( प्रशाला ) आणि स्पेशल डिस्ट्रिक्टड्ढआढळतात. त्यांपैकी कौंटी ही सर्वांत मोठी स्थानिक स्वराज्य संस्था होय. लुइझिअ‍ॅना राज्यात त्यांना पॅरिश म्हणतात, तर अलास्का राज्यात त्यांना बरो म्हणतात. अमेरिकेतील शहरांत, निमशहरांत, खेड्यांत म्युनिसिपालट्या आहेत. त्यांना सिटी गव्हर्नमेंट म्हणतात. त्यांच्या कामकाजात-कर्तव्यांत अन्य पायाभूत सेवांव्यतिरिक्त पोलीस संरक्षक दल व अग्निशमन दल या दोन आवश्यक सेवांचाही अंतर्भाव होतो. स्कूल डिस्ट्रिक्ट या संस्था पब्लिक स्कूल चालवितात. याशिवाय त्यांचा घनकचरा निःसारण, पाणीपुरवठा आणि वाहतूक यांवरही अधिक भर असतो. या सर्व स्वराज्य संस्थांच्या कार्यकारी मंडळास करवसुली व पैशाचा विनिमय हे विशेष अधिकार असून कौंटी किंवा म्युनिसिपालटी ह्या पुरेशा निधीअभावी काही सेवा देऊ शकत नाहीत. त्यामुळे त्यांना आर्थिक साहाय्यासाठी राज्य शासनावर अवलंबून राहावे लागते किंवा त्या स्पेशल डिस्ट्रिक्टकडून पुरविल्या जातात. यामुळे या स्थानिक स्वराज्य संस्थांना ‘ होमरूल ’ म्हणत. या सर्व स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या कार्याची वर्गवारी तीन प्रमुख भागांत खाते-निहाय केलेली असून ती खाती अशी : आरोग्य व संरक्षण, शिक्षण व समाज कल्याण आणि व्यक्तिगत निवासस्थानांना पुरविल्या जाणार्‍या सुविधा, यांची इत्थंभूत माहिती संग्रहित करणे वगैरे. अमेरिका, ऑस्ट्रेलिया, कॅनडा, स्वित्झर्लंड आदी संघीय देशांमधून केंद्रशासन व राज्यशासन यांचे वैधानिक नियंत्रण या संस्थांवर असून त्यांना काही विशेष अधिकार प्रदान केलेले आहेत.

एकीय राज्यपद्धतीत एकल स्तरीय ( सिंगल टायर ) प्राधिकार असलेल्या स्थानिक संस्था असून ही पद्धत इटली, स्पेन, पोर्तुगाल, बेल्जियम, फ्रान्स, ग्रेट ब्रिटन आदी देशांत आढळते. १९९६ च्या अधिनियमाने स्कॉटलंड आणि वेल्समध्येही ती लागू झाली. त्यानुसार कौंटी, कम्युन, मोठी शहरे यांतून ही संरचना होती; मात्र त्यांना मर्यादित अधिकार असत; तथापि शिक्षण, वाहतूक, घरांची देखभाल आणि अन्य पायाभूत सुविधा — विशेषतः नगरांची स्वच्छता, जलनिःसारण, पाणी-पुरवठा,रस्त्यांची देखभाल इत्यादी — त्यांच्या अखत्यारीत येत. शिवाय त्या करही वसूल करीत. कम्युनिस्ट राष्ट्रांमध्ये केंद्र सत्तेद्वारेच स्थानिक संस्थांचा कारभार चालतो.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांतील प्रशासकीय प्रमुख, अध्यक्ष वा महापौर यांबाबतीत देशपरत्वे भिन्न पद्धती आढळतात. काही ठिकाणी लोकनियुक्त प्रतिनिधींमधून महापौर वा अध्यक्षाची निवड करण्यात येते, तर काही ठिकाणी प्रत्यक्ष निर्वाचक गणातून त्यांची निवड होते. ही पद्धत फ्रान्स व अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांतून प्रचलित आहे. ब्रिटन, स्वीडन आदी देशांत निर्वाचित सदस्यांतून अध्यक्ष/महापौर यांची निवड होते.

भारत

स्थानिक स्वराज्य संस्था हा भारतीय संस्कृतीचा एक अविभाज्य घटक आहे. येथे अनेक राजकीय स्थित्यंतरे होऊनही त्यांचे अस्तित्व हजारो वर्षे टिकून आहे. खेडी आत्मनिर्भर व समृद्ध बनविण्यात स्थानिक स्वराज्य संस्थांची भूमिका महत्त्वपूर्ण आहे. या संस्थांनी राजकीय शिक्षणाद्वारे लोकांच्या राजकीय जाणिवा, जागृती व सहभाग यांतून नव-नेतृत्वनिर्मितीची प्रक्रिया गतिमान केली आहे. पायाभूत सुविधांच्या विकासापासून लोककल्याणकारी कार्ये पार पाडून लोकशाहीच्या यशस्वी संवर्धनाची महत्त्वाची कामगिरी त्या बजावत आहेत.

ऐतिहासिक दृष्ट्या स्थानिक स्वराज्य संस्थाचे स्थूलमानाने तीन कालखंड पडतात : एक, प्राचीन अथवा ब्रिटिश अंमलपूर्व काळ; दोन, अव्वल इंग्रजी अंमल आणि तीन, स्वातंत्र्योत्तर काळ.

ब्रिटिश अंमलपूर्व काळ

भारतात प्राचीन काळापासून स्थानिक स्वराज्य संस्था अस्तित्वात व कार्यरत आहेत. ग्रामीण भागातील लोक एकत्र येऊन गावातील समस्यांवर विचारविनिमय करीत.त्यासाठी गावातील प्रौढ नागरिकांची सभा बोलविली जात असे. तिला ग्रामसभा म्हणत. वैदिक काळातील ग्रामसभेचा उल्लेखऋग्वेदात आढळतो. ही ग्रामसभा मर्यादित लोकांच्या समित्या नेमत असे. या समित्यांच्या माध्यमातून पुढे गावातील पाच लोकांची पंचायत अस्तित्वात आली. पुढे पंचायतीचे रूपांतर ग्रामपंचायतीमध्ये झाले. तिची संरचना गावातील ग्रामस्थांच्या गरजेतून झाली होती. महाभारतातील  सभापर्व, जातक कथा, कौटिलीय अर्थशास्त्र, मीगॅस्थिनीझच्या इंडिका अशा ग्रंथांमध्ये ग्रामपंचायतीचा उल्लेख आढळतो. यावरून ग्रामस्तरावर स्थानिक संस्था अस्तित्वात होत्या. सभा, ग्रामणी,ग्रामवृद्ध या संज्ञांनी त्यांचा उल्लेख केलेला आढळतो. पुढे श्रेणी, जाती, कुल, गण इ. संस्थांना महत्त्व प्राप्त झाले; मात्र ग्रामणीचे महत्त्व वाढले. गुप्तकाळापर्यंत (३२१ —५५५) स्थानिक पंचायत राज्याची स्थिती होती. या काळात ग्रामांत व नगरांत न्यायदानाचे काम पंचायती करीत. लोकांचे संरक्षण, तंटे-बखेड्यांचे निकाल,सार्वजनिक कामे, सरकारी महसूल गोळा करणे इ. कामे त्यांच्याकडे असत. त्यांच्या सभासदास महत्तर म्हणत. त्यावरून वृद्ध व अनुभवी लोकांची त्याकरिता निवड करीत असावेत. ग्राममुख्यास ग्रामेयक किंवा ग्रामाध्यक्ष म्हणत. नगराध्यक्षास पुरपाल अशी संज्ञा होती. त्यानंतर अग्रहार ( गाव ) असा उल्लेख कोरीव लेखांतून येतो. तेथे ग्रामसभा असून तिच्या उपसमित्या गावाची देखरेख व वसूल गोळा करीत. याची अनेक उदाहरणे गुप्तोत्तर काळात आढळतात. कर्नाटकातील रट्ट घराण्याच्या काळात (८५०—१२५०) खेड्यांची व्यवस्था ग्रामपंचायतींमार्फत केली जाई. त्यांच्या सभासदांना महाजन म्हणत. यावरून या संस्था प्रातिनिधिक असून अनेक जबाबदारीची कामे त्यांच्यावर सोपविलेली असत; परंतु बहुविध जातींची वस्ती असणार्‍या गावांमध्ये जाती, श्रेणी संस्थांमुळे ग्रामसभेच्या कार्यावर मर्यादा पडल्या. पंचमंडळी ( मध्यभारत ), ग्रामजनपद ( बिहार ), पंचकुल ( राजस्थान ), ऐमन्निग ( कर्नाटक ), ग्राममहत्तर आदी स्थानिक संस्था मध्ययुगात प्रदेशपरत्वे अस्तित्वात असल्याचे दाखले मिळतात. पुढे सरंजामशाहीच्या उदयानंतर या संस्था काही काळ निष्क्रिय झाल्या आणि ग्रामीण नेतृत्व आनुवंशिक बनले.

मराठी अंमलात — विशेषतः शिवकाळात — राजसत्तेच्या खालोखाल देशक सत्ता म्हणजे देशमुख, देशकुळकर्णी, पाटील, कुळकर्णी इ. वतनदार मंडळी प्रांतांतून असत. गोत म्हणजे ग्रामसंस्था. या ग्रामसंस्थेला फार महत्त्व होते. शिवकालीन ग्रामसंस्था कुटुंब तत्त्वावर आधारित होती. गावातील वतनाचे भांडण-तंटे ग्रामसंस्थेमार्फत निकालात काढण्याचा प्रघात होता. तत्कालीन ग्रामसंस्थेकडे मोठे अधिकार असत. गोत हे गावकरी व एकद्वितीयांश सरकारी अधिकारी यांचे असे. खेडेगावातील तंट्यांचे व पाटील-कुळकर्णी वतनदारांच्या वतनासंबंधीचे न्यायनिवाडे या गोतासमोर चालत. प्रत्यक्ष राजा जरी स्वतः अखेरचा न्यायाधीश असला,तरी गोताच्या बहुमतावर निकाल होई. वतनदार पाटील हा गावाचा अनभिषिक्त राजाच असे. त्याच्यावर गावाच्या संरक्षणाची पूर्ण जबाबदारी असे. हीच व्यवस्था पेशवाईच्या अस्तापर्यंत (१८१८) अस्तित्वात असल्याचे लिखित दाखले मिळतात.

ब्रिटिश अंमलाचा काळ

या काळात स्थानिक स्वराज्य संस्थेत आमूलाग्र बदल झाला आणि अव्वल इंग्रजी अमदानीत (१८५८—१९४७) विद्यमान लोकनियुक्त स्थानिक स्वराज्य संस्थेचा उगम झाला. त्यामुळे ग्रामीण व शहरी जीवनात लक्षणीय बदल झाले. तत्कालीन ब्रिटिश  शासनाने प्रथम १८५० च्या कायद्याने ग्रामपंचायतींपेक्षा मोठ्या शहरांतून नगरपालिका स्थापन करण्याचा हक्क त्या त्या नगरातील लोकांना दिला. त्यानुसार स्थानिक संस्थांची निर्मिती झाली. या कायद्यानुसार महाराष्ट्रातील सातारा, वाई आदी शहरांमधून नगरपालिका स्थापन झाल्या. त्यामुळे शासन व नागरी जनता यात प्रत्यक्ष संपर्क सुरू झाला. पुढे व्हाइसरॉय लॉर्ड जॉन रिपन ( कार. १८८०—८४) याने १८८२ मध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांना मर्यादित स्वरूपात स्वायत्तता दिली. जिल्हा लोकल बोर्ड सुरू करून खेड्यांपर्यंत स्थानिक स्वराज्याची कल्पना प्रसृत केली. त्यानंतर भारत सरकारने १८८६-८७ दरम्यान ठराव केले; पण त्यांची अंमलबजावणी झाली नाही; मात्र १९०७ मध्ये रॉयल कमिशन ऑन डिसेंट्रलायझेशन नेमण्यात आले. या आयोगाने ग्रामपंचायती मजबूत करण्याची शिफारस केली. त्यानुसार पाच पंच असावेत व त्यांची अनौपचारिक पद्धतीने निवड करावी आणि गावाचा पाटील हा सरपंच असावा, अशी शिफारस केली. या शिफारशींना अनुसरून भारत सरकारने १९१५ व १९१८ मध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांविषयक एक ठराव संमत केला. यांशिवाय माँटेग्यू-चेम्सफर्ड अहवालानुसार काही सूचना या संदर्भात देण्यात आल्या. त्याला अनुसरून काही प्रांतांतून व संस्थानांतून स्थानिक संस्थांच्या बाबतीत कायदे झाले. १९१९ च्या भारत सरकारच्या कायद्याने स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा टप्प्याटप्प्याने विकास घडवून आणण्याचे धोरण जाहीर झाले. त्यानुसार सर्व प्रांतांमध्ये ग्रामपंचायत, जिल्हा बोर्ड, नगरपालिका यांसारख्या स्थानिक संस्था स्थापन झाल्या. लोकनिर्वाचित मंत्र्याकडे हा विषय सोपविल्यामुळे प्रौढ मताद्वारे सभासद संस्थांचे सभासद निवडले गेले. तसेच मुंबई ग्रामपंचायत १९२० कायद्याने मुंबई इलाख्यात ग्रामपंचायतींचंी स्थापना झाली. गावातील पाटील किंवा इनामदार हा पदसिद्ध सभासद वगळता इतर सभासद प्रौढ मताद्वारे निवडले जात होते. १९१९—२६ दरम्यान ग्रामपंचायतींच्या संख्येत वाढ झाली. प्रांतनिहाय पुढीलप्रमाणे ग्रामपंचायती १९२६ मध्ये अस्तित्वात होत्या : बंगाल २,४१९, मुंबई ६१८, मद्रास १,४१७, पंजाब ३२३, मध्य प्रांत ९०, संयुक्त प्रांत ४,७७२, बिहार/ओडिशा २७०. द्विदल शासनपद्धती नष्ट करणार्‍या १९३५ च्या कायद्याने प्रांतांना स्वायत्तता दिली. त्यामुळे काँग्रेसची प्रांतनिहाय मंत्रिमंडळे स्थापन झाली. ग्रामपंचायतीच्या अधिकारांत वाढ होऊन सर्व जागा प्रौढ निर्वाचन पद्धतीने भरण्याची तरतूद झाली व स्थानिक नागरिकांवर घरपट्टी सक्तीची केली. पुढे दुसर्‍या महायुद्धकाळात (१९३९—४५) या संदर्भात कोणतेही पाऊल उचलण्यात आले नाही.

स्वातंत्र्योत्तर काळ

भारतातील लोकशाही प्रणाली सुदृढ, सक्षम व विकसित करण्याच्या उद्देशाने सरकारने कल्याणकारी शासन व्यवस्थेचा स्वीकार केला. या संकल्पनेत केंद्रशासन, राज्यशासन आणि ग्रामपंचायती- पासून महानगरापर्यंतच्या स्थानिक शासन संस्था अशी त्रिस्तरीय राज्य-कारभाराची व्यवस्था अभिप्रेत होती. त्या दृष्टिकोणातून तळागाळातील स्थानिक संस्थांना स्वायत्ता व स्वातंत्र्य देण्यात आले. त्याला अनुसरून १९४७ मध्ये ग्रामपंचायतींचे पुनरुज्जीवन करण्यात आले. महात्मा गांधीजींच्या ‘ ग्रामस्वराज्य ’ संकल्पनेचा पुरस्कार करण्यात आला. यासाठी ‘ गाव तिथे ग्रामपंचायत ’ या तत्त्वाचा स्वीकार करण्यात आला. संवि-धानाच्या चौथ्या भागातील चाळीसाव्या अनुच्छेदात तद्विषयी मार्गदर्शक तत्त्वे अंतर्भूत करण्यात आली. काटजू समितीने १९५४ मध्ये या बाबतीत अनेक शिफारशी केल्या. विकास कार्यक्रमात स्थानिक स्वराज्य संस्थांना कोणते स्थान असावे, याचा विचार करण्यासाठी नॅशनल डिव्हेलपमेन्ट काउन्सिलची स्थापना बळवंतराव मेहतांच्या अध्यक्षतेखाली करण्यात आली (१९५५). मेहता समितीने तीन स्तरांच्या स्थानिक स्वराज्याची कल्पना मांडली आणि ग्रामपंचायत,तालुका पंचायत व जिल्हा परिषद यांकडे अधिकारविषयक अनेक शिफारशी केल्या. त्यानुसार लोकशाही विकेंद्रीकरणाच्या तत्त्वानुसार पंचायत राज्य संस्थांची १९५७ मध्ये स्थापना झाली. ‘ पंचायत राज ’ हा विषय राज्यसूचीत समाविष्ट करण्यात आला आणि घटक राज्यांनी आपल्या सोयीनुसार पंचायत राज्याची निर्मिती केली.

महाराष्ट्रात प्रदेशपरत्वे ब्रिटिश काळापासून वेगवेगळे कायदे होते. ‘ बॉम्बे व्हिलेज पंचायत अ‍ॅक्ट ’ १९३३ हा पश्चिम महाराष्ट्रात लागू होता, तर विदर्भात जनपद कायदा आणि मराठवाड्यात १९४९ नंतरचा ग्राम-पंचायत कायदा लागू होता. या सर्वांचा विचार वसंतराव नाईक यांच्या अध्यक्षतेखालील समितीने करून जिल्हा परिषदांच्या निर्मितीस मान्यता दिली (१९५८). पुढे १९६५ च्या कायद्याने यातील काही तांत्रिक बदलांना अनुमती दिली व ते सुधारले. निवडून आलेल्या सदस्यांतून सरपंच, उपसरपंच, अध्यक्ष, उपाध्यक्ष, महापौर, उपमहापौर इत्यादींची निवड करण्याची पद्धत रूढ झाली. पुढे ङ्क पंचायत राज ङ्ख व्यवस्थेत एकसूत्रीपणा निर्माण करून पंचायत संस्थांचे पुनरुज्जीवन करण्याच्या उद्देशाने केंद्र-शासनाने १९८६ मध्ये डॉ. एल्. एम्. सिंघवी यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती स्थापन केली. या समितीने या संस्थांना घटनात्मक संरक्षण देण्याची शिफारस केली. या समितीच्या शिफारशीवरून चौसष्टावे पंचायत-राज्य घटना दुरुस्ती विधेयक चर्चेस येऊन संसदेने ते १० ऑगस्ट १९८९ रोजी संमत  केले; पण राज्यसभेने ते फेटाळले. अखेर पी. व्ही. नरसिंह-रावांच्या कारकिर्दीत ते अंतिम स्वरूपात २३ डिसेंबर १९९२ रोजी संमत  झाले. त्यानंतर त्र्याहत्तराव्या घटना दुरुस्तीने यात घटक राज्यांची संमती घेण्यात येऊन २४ एप्रिल १९९३ रोजी या कायद्याची अंमलबजावणी झाली. तसेच महिलांना ५०%आरक्षण देण्यात आले.

संदर्भ : 1. Goverment of Maharashtra, Comp. Report of the Committee on Democratic  Decentralisation, Bombay, 1961.

2. Mookerjee, Radhakumud, Local Government in Ancient India, Oxford, 1920.

3. Reddy, J. R. Ed. Pattern of Panchayati Raj in India, Bombay, 1977.

4. Taylor, C. C. Indies Roots of Democracy, Bombay, 1965.

५. भणगे, रविंद्र पांडुरंग, भारतातील स्थानिक स्वराज्य संस्था,पुणे, २०१२.

स्त्रोत : मराठी विश्वकोश