पंचायत राज्य

सर्वोदयवादी व इतर काही नेत्यांना राजकीय पक्षांनी पंचायत राज्याच्या निवडणुका लढविणे पसंत नव्हते; परंतु राजकारण व पंचायत राज्य यांनी फारकत करणे वस्तुस्थितीस सोडून होईल. त्यामुळे बहुतेक निर्वाचित सदस्य (ग्रामपंचायती सोडता) कोणत्या ना कोणत्या पक्षाचे सदस्य असतात. पक्षस्पर्धेपेक्षाही या संस्था पक्षांतर्गत गटबाजीसाठी सोयीस्कर ठरल्या आहेत. त्यांच्यामुळे गावापासून ते राज्यपातळीपर्यंत गटांच्या पाठीराख्यांची शृंखला जोडणे सोपे झाले आहे.

बोंगिरवार समितीच्या मते, महाराष्ट्रातील नेत्यांत भ्रष्टाचार किंवा जातीय प्रादेशिक पक्षपात यांचे प्रमाण कमी होते; परंतु त्यांच्यात बदल्या, बढत्या, नेमणुका इ. अधिकारांचा वापर आपल्या पाठीराख्यांच्या हितासाठी करण्याची प्रवृत्ती वाढत आहे. एकंदरीत हे पदाधिकारी ग्रामीण विकासापेक्षा प्रशासकीय कार्यात जास्त रस घेतात, असे गुजरातेतील दरजी अभ्यासागटाने म्हटले आहे. विकासकार्यात उत्पादक विषयांपेक्षा सामाजकल्याणकारी विषयांना ते जास्त महत्त्व देताना दिसतात, तेही यामुळेच.

(आ) नियुक्त अधिकारी : सहा ते दहा गावांसाठी एक ग्रामसेवक व सेविका असतात. शेतीविषयक तंत्रज्ञांशी शेतकऱ्यांचा संपर्क साधणे आणि पंचायतीच्या कार्यात मदत करणे, हे त्यांचे काम असते. विविध प्रकारच्या कामाचा भार त्यांवर पडत असल्यामुळे त्यांची कार्यक्षमता कमी होते, असे नजरेस आले आहे.

त्यांचा बहुतेक वेळ प्रमुख कचेरीस भेट देणे, अहवाल तयार करणे यांतच जातो. पंचायत समिती स्तरावर गटविकास अधिकारी हा संपूर्ण गटाचा प्रमुख अधिकारी असतो. सर्व विशेषज्ञांत समायोजन घडवून आणून त्यांच्या सहकार्याने गटाचा पूर्वनियोजित मार्गाने विकास घडवून आणणे, हे त्याचे कार्य असते. पंचायत समितीचा एखादा ठराव बेकायदेशीर वाटल्यास तो त्याची अंमलबजावणी स्थगित करू शकतो किंवा एखादा निर्णय जिल्हाधिकाऱ्याकडे तपासणीसाठी पाठवू शकतो. कृषी, पशुसंवर्धन, सहकार, ग्रामीण अभियांत्रिकी, शिक्षण इ. क्षेत्रांत तांत्रिक कार्यासाठी गटपातळीवर विस्ताराधिकारी त्यांच्या खात्यांनी नियुक्त केलेले असतात; परंतु त्यामुळे आपण पंचायत राज्याचे घटक आहोत, या जाणिवेचा त्यांच्यात अभाव दिसून येतो.

जिल्हा पातळीवर काही राज्यांत, जिल्हाधिकारी हा जिल्हा परिषदेचा सभासद असतो (उदा., आंध्र प्रदेश, राजस्थान इ.). तेथे खास वेगळा अधिकारी नसल्यास त्यास महत्त्वाची भूमिका प्राप्त होते. महाराष्ट्रात जिल्हा परिषदेचा मुख्य कार्यकारी अधिकारी हा आयू. ए. एस. अथवा त्या दर्जाचा असतो.

प्रत्येक खात्याने आपले अधिकारी जिल्हा परिषदेच्या कार्यासाठी वर्ग केलेले असतात. महाराष्ट्रात ते जिल्हा परिषदेच्या नियंत्रणाखाली असतात. इतर राज्यांत मात्र ते आपल्या मूळ खात्यास जबाबदार असतात. अनेक राज्यांत महाराष्ट्राची पद्धत अवलंबण्याविषयीच्या शिफारसी विचाराधीन आहेत.

(इ) अधिकारी-नेते परस्पर संबंध : अनुभवी नेते आणि तुलनेने कमी कार्यानुभव असलेले अधिकारी पंचायत राज्यात असल्यामुळे त्यांच्यात संघर्ष निर्माण होणे स्वाभाविक आहे. शिवाय या स्तरा वरील निर्णयांचा परिणाम ज्यांवर होतो, ते लोक स्वतः या संस्थांचे सदस्य असल्यामुळे अधिकाऱ्यांची स्थिती अडचणीची होते. राजकीय गटबाजीमुळे अथवा पक्षीय हितसंबंधांमुळे अधिकाऱ्यांवर दबाब येतो. बोंगिरवार समितीच्या मते, अधिकारी व लोकप्रतिनिधी यांच्यात पुरेसे सहकार्य व परस्परांविषयी सहानुभूती दिसून येते; तथापि इतर काही अभ्यासांतून (उदा., गायकवाड १९६९) या दोन्ही गटांच्या लोकांची परस्परांविषयीची मते दूषित आहेत, असे दिसते.

अधिकारी हे गर्विष्ठ, आळशी व आकार्यक्षम आहेत असे लोकप्रतिनिधींना वाटते; तर अधिकाऱ्यांच्या मते, लोकप्रतिनिधी हे सत्तेसाठी हपापलेले आणि अधिकाऱ्यांविषयी आकस, बाळगणारे असतात. पंचायत राज्याचे उद्दिष्ट गाठण्यासाठी आपल्या स्वभावास किंवा स्वार्थास मुरड घातली पाहिजे, या जाणिवेचा अभाव दोन्ही प्रकारच्या नेतृत्वात दिसून येतो.

आर्थिक साधने : ग्रामपंचायतींना घरे, व्यवसाय, वाहने, यात्रे करी, स्थावर मालमत्ता, जन्म विवाह, बाजारी पिके, पाणीपुरवठा, बाजार, जकात सफाई इ. प्रकारचे कर वा शुल्क आकारता येतात. शिवाय स्वतःच्या मालमत्तेपासून किंवा पंचायत समितीच्या व सरकारी अनुदानातून पैसा उपलब्ध होतो.

यांतील काही कर काही राज्यांत अनिवार्य मानले जातात. १९६३-६६ दरम्यान असे दिसून आले, की यांचे ६५% उत्पन्न अनुदानातून व ३५% उत्पन्न स्वतः आकारलेल्या करांतून निघते. ग्रामपंचायतींना सोपविलेल्या कामाच्या मानाने त्यांच्या उत्पन्नाची साधने अपुरी आहेत. असे दिसून येते.

काही राज्यांत पंचायत समित्यांना कर आकारणीचे अधिकार दिलेले नाहीत. इतर राज्यांत त्यांना घरे, जलसिंचन, शिक्षण इ. कर आकारणी करता येते. यांचा बराचसा निधी सरकारी आणि जिल्हा परिषदांकडून मिळणारी अनुदाने, जमीन महसूलातील त्यांचा भाग यांतून मिळतो.

जिल्हा परिषदांना कालवे, मासेमारी, पांजरपोळ, वाहने, गुरे इत्यादींवर कर आकारता येतात. शेतसाऱ्याचा काही भाग तिन्ही स्तरांवरील संस्थांना देण्यात येतो. याशिवाय सरकारी अनुदाने मिळतात. महाराष्ट्रात एकूण सरकारी खर्चाच्या १/३ खर्च जिल्हा परिषदां कडून होतो. यांवरून त्यांचे महत्त्व सिद्ध होते.

जिल्हा परिषदांचाही अर्घ्याहून अधिक निधी अनुदानाच्या स्वरूपात मिळतो. बहुतेक पंचायत राज्य संख्या स्वतः कर आकारणी करण्यास उत्सुक असत नाहीत. याचे एक कारण म्हणजे बहुतेक कर हे प्रत्यक्ष स्वरूपाचे असून करदाते स्वतः निर्णय घेणारे असतात. एकंदरीत पंचायत राज्य संस्था आर्थिक दृष्ट्या परावलंबी आहेत, हे यावरून उघड होते.

नियंत्रण : अकार्यक्षमता, कार्यात फार मोठ्या उणिवा असणे अथवा अधिकाराचा दुरुपयोग इ. आढळून आल्यास पंचायत राज्य संस्था बरखास्त करण्याचे अधिकार सरकारला असतात. प्रसंगी त्यांचा कारभार स्थगित करता येतो. या संस्थांचे ठराव रद्द करण्याचे किंवा त्यांची अंमलबजावणी स्थगित करण्याचे अधिकारही सरकारने राखून ठेवलेले असतात. ग्रामपंचायतींच्या बाबतीत हे अधिकार जिल्हाधिकारी वा गटविकास अधिकारी वापरतो. पदाधिकाऱ्यांना काढून टाकणे, त्यांचे सदस्यत्व रद्द करणे यांचेही अधिकार शासनाला असतात.

पदाधिकाऱ्यांविरुद्ध अविश्वासाचा ठराव संमत होऊनही त्यांना काढता येते. जिल्हाधिकाऱ्यास अनेक राज्यांत पंचायत राज्य संस्थाचे दप्तर तपासण्याचा, त्यांचे निर्णय स्थगित करण्याचा (जिल्हा परिषदेच्या बाबतीत आयुक्तास), आणीबाणीप्रसंगी पंचायत राज्याच्या अधिकारातील एखादे काम स्वतः करवून घेण्याचा, हे अधिकार दिलेले असतात. महाराष्ट्रात मात्र, आणीबाणीच्या प्रसंगीच फक्त जिल्हाधिकारी पंचायत राज्याच्या कारभारात हस्तक्षेप करू शकतो.

पंचायत राज्यांच्या कार्याचे मूल्यमापन

देशातील सर्व भागांत पंचायत राज्य संस्थांचे काम सारख्या प्रमाणात यशस्वी नाही. महाराष्ट्र व गुजरात या राज्यांत स्थिती तुलनेने समाधानकारक आहे. इतर अनेक ठिकाणी यांच्या निवडणुका नियमितपणे पार पडलेल्या नाहीत. उदा., १९६३ नंतर मध्य प्रदेशात जनपदाच्या निवडणुका झाल्याच नाहीत.

बिहारमध्ये तीन वर्षे मुदत असतानाही ग्रामपंचायतीच्या निवडणुका १९७१ नंतर झालेल्या नाहीत. राजस्थानात (१९६५ नंतर), उत्तर प्रदेशात (१९७२ नंतर) व केरळमध्ये (१९६३ नंतर) अशीच स्थिती आहे. आंध्र प्रदेशातील निवडणुका मात्र वेळेवर झाल्या आहेत.

महाराष्ट्रात कृषिविषयक सुधारणा पंचायत राज्याच्या सहकार्याशिवाय होऊच शकल्या नसत्या, असे प्रशंसोद्‌गार बोंगिरवार समितीने काढले आहेत; परंतु एकंदरीत सर्वत्र या संस्थेविषयी टीकेचाच सूर जास्त आहे.

पंचायत राज्याचा फायदा मोठ्या प्रमाणात सधन शेतकरी व उच्च वर्णीयांना झाला आहे; या संस्थांनी दुर्बल घटकांचे जीवनमान उंचावण्याचे जाणीवपूर्वक प्रयत्न केले नाहीत, याबद्दल एकमत दिसते. पंचायत राज्य संस्थामुळे काही ठिकाणी विकास कार्यास पुरेशी गती येऊ शकली नाही, असा अनुभव आहे. आंध्र प्रदेशात तर काही काळ कृषिविकासासाठी अधिकाऱ्यांच्या पातळीवर एक समिती नेमून तिच्या कडून काम करवून घेण्याचे प्रयत्न शासनाने केले होते. ‘पंचायत’ राज्य संस्थानी लोकशाहीच्या दिशेने केलेली वाटचाल काही अंशी देशाला विकासाच्या मार्गापासून दूर नेत आहे, अशी एक प्रमुख टीका केली जाते; परंतु या दोन गोष्टी परस्परविरोधी नाहीत. पंचायत राज्याने तीन प्रकारचे कार्य केले आहे, असे म्हणता येईल

(१) लोकशाही संस्थांना व पद्धतींना प्रामाण्य मिळवून देण्याच्या दृष्टीतून पंचायत राज्य संस्था किती कार्य करतात, यापेक्षाही त्यातील सहभागामुळे लोकशाही मूल्ये लोकांत किती रुजतात; लोकशाही मार्गाने आर्थिक प्रगती घडवून आणणे हाच ‘योग्य’ मार्ग आहे, याबद्दल लोकांत किती विश्वास निर्माण होतो; यास महत्त्व आहे. अर्थात ज्या प्रमाणात या संस्थांमुळे आर्थिक प्रगती घडून येईल, त्या प्रमाणात हा विश्वास दृढ होईल यात शंका नाही.

ज्या प्रमाणात दुर्बल घटकांना या विकासाचा लाभ मिळेल, त्या प्रमाणात ते या लोकशाही व्यवस्थेचे घटक बनतील व विघातक मार्गापासून परावृत्त होतील. सहभागातून आर्थिक विकासाबरोबर आर्थिक व सामाजिक विषमतेची धार कमी तीव्र व्हावी, या दृष्टीने पंचायत राज्य संस्था काही अंशी उपयोगी आहेत. भारतासारख्या देशात हे राजकीयीकरणातून घडून येईल, अशी अपेक्षा आहे. पंचायत राज्यामुळे समाजाच्या सर्व थरांत राजकीय जाणिवा तीव्र झाल्या आहेत आणि या प्रक्रियेस प्रोत्साहन मिळाले आहे, यात शंका नाही.

(२) सामाजिक व आर्थिक बदल हे सर्वंकष सर्वसत्तावादी राज्यांत प्रामुख्याने सक्तीने घडवून आणले जातात. भारतात हे बदल लोकांच्या संमतीने, लोकशिक्षणातून यथावकाश अहिंसक मार्गाने घडवून आणले जात आहेत. पंचायत राज्य हे त्याचे एक प्रमुख माध्यम आहे. या संस्थात जरी प्रामुख्याने पारंपरिक नेतृत्वाचा प्रभाव असला, तरीही सत्तास्पर्धेत यशस्वी होण्यासाठी इतर वर्गांचा पाठिंबा मिळविण्याकरता त्यांना लोकशाही-समतावादी मूल्ये स्वीकारणे भाग पडते. या प्रक्रियेतून संपूर्ण समाजाच्या मूल्यव्यवस्थेत परिवर्तन घडत जाते; पारंपरिक हितसंबंधीयांना नव्या जमान्याशी मिळते घ्यावे लागते. आधुनिक अर्थाने समाजातील विविध वर्ग हळूहळू सांधले जातात. अनेकांना (उदा., गुन्नार मिडॉल) या आर्थिक प्रगतीच्या व समतेच्या दिशेने चालणाऱ्या प्रक्रियेतील अनिवार्य असणारा विलंब क्लेशकारक वाटतो; त्यामुळे समता संघर्षास गौणत्व मिळते असे त्यांना वाटते. सध्या जरी पंचायत राज्य आणि आर्थिक प्रगती व समता यांच्यातील संबंध फार आशादायक नसला, तरी या प्रक्रियेत ही सुप्तशक्ती आहे, हे नाकारता येणार नाही.

(३) पंचायत संख्यातून काम करणारे नेते हे आधुनिक, प्रगतीशील, लोकशाही संस्कृती आणि जन्मसिद्ध विशेषाधिकार व विषमतेवर आधारलेली पारंपरिक संस्कृती या दोन्हींना जोडणारे मध्यस्थ वा दुवे आहेत. नवी मूल्ये ते जुन्या परंपरेत बसविण्याचा प्रयत्न करत असतात. त्यांची पाळेमुळे पारंपरिक समाजात असल्यामुळे त्यांनी प्रतिपादन केलेल्या आधुनिकीकरणास या समाजाकडून विरोध होत नाही. निवडणुका, स्थानिक नोकरशाही, लोकनियुक्त संस्थातील चर्चा हे सर्व या प्रक्रियेतील घटक आहेत. जसजसा या वर्गावर शोषित वर्गाचा दबाव वाढत जाईल, तसतशी त्यांना हळूहळू सवलती देऊन तडजोड स्वीकारावी लागेल, किंवा लोकशाहीविरुद्ध बंड करावे लागेल. हा मार्ग सरळ नसून वळणांनी व चढउतारांनी भरलेला आहे, हे वेगळे सांगण्याची गरज नाही. त्यामुळे किती वाटचाल झाली आहे, हे आकडेवारीने मोजणे कठीण आहे.

संदर्भ : 1. Gaikawad, V. R. Panchayati Raj and Bureaucracy : A Study of the RelationshipPatterns, Hyderabad, 1969.

2. Haldipur, R.N.; Paramhamsa, V.R.K. Ed. Local Government Institution in Rural India, Hyderabad, 1970.

3. Jacoib, George, Ed. Reading on Panchayati Raj, Hyderabad, 1967.

4. Maddick, H.C. Panchayati Raj : A Study of Rural Local Government in India, London, 1970.

5. Mathur, M. V. Panchayati Raj. Planning and Democracy, Bombay, 1970.

6. Reddy, G.R. Ed. Patterns of Panchayati Raj in India. Bombay, 1977.

7. Shiviah, M. & Others, Panchayait Raj : An analytical Study. Hyderabad, 1976.

8. Venkat-rangaiya. M.; Pattahiraman, M. Ed. Local Government in India : Select Readings, Calcutta, 1969.

९. कापडणीस, द. गो. पंचायत राज्य, नासिक, १९६३.

१०. माहाराष्ट्र शासन, ग्रामविकास विभाग, पंचायत राज्य मूल्यमापन समितीचा अहवाल, मुंबई, १९७४.

लेखक - रा. शा. मोरखंडीकर

स्त्रोत : मराठी विश्वकोश -